1. Mở đầu vấn đề
Trước yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn, Luật Khiếu nại năm 2011 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016) đã quy định theo hướng mở rộng thẩm quyền của Tòa án, thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính nói chung, cũng như các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai nói riêng.
Cũng như các khiếu kiện hành chính khác, trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai khi thụ lý, giải quyết các vụ án án hành chính cần chú ý một số nội dung sau:
2. Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Căn cứ vào quy định trên thì thấy rằng quyết định hành chính nói chung phải là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới các hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn … do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Nội dung văn bản đó phải chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, trừ 02 loại quyết định sau:
- “những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó” (Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP );
- “Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức” (trừ qui định tại khoản 6 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015).
Đặc biệt, theo qui định Luật Tố tụng hành chính 2015, khi Tòa án xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không những phải căn cứ vào khái niệm về quyết định hành chính nói chung, mà còn phải căn cứ vào khái niệm quyết định hành chính bị kiện để xác định đúng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai. Theo qui định tại khoản 2 Điều 3 LTTHC 2015, “Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Ngoài ra, để có cơ sở hiểu rõ thêm như tế nào là Quyết định hành chính bị kiện là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành án lệ Án lệ số 10/2016 về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và 5 giải đáp.
3. Khái niệm hành vi hành chính bị kiện
Khoản 3 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
Hành vi hành chính được thể hiện dưới hai hình thức hành vi: thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Đó là làm những việc theo nhiệm vụ, công vụ theo thẩm quyền pháp luật nội dung quy định (có thể thực hiện đúng, vượt quá, trái…) hoặc không thực hiện, những nhiệm vụ, công vụ mà pháp luật nội dung quy định phải thực hiện.
Đặc biệt, khi Tòa án thụ lý để giải quyết vụ án hành chính, Tòa án không những phải căn cứ vào khái niệm về hành vi hành chính, mà còn phải căn cứ vào khái niệm hành vi hành chính bị kiện, để xác định đúng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính t ại khoản 4 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015 có qui định “Hành vi hành chính bị kiện là hành vi quy định tại khoản 3 Điều này mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Căn cứ vào quy định nêu trên của Luật Tố tụng hành chính thì thấy rằng hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu kiện là hành vi của cơ quan có thẩm quyền quản lý đất đai hoặc của cán bộ, công chức trong cơ quan đó hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền khi giải quyết công việc thuộc phạm vi liên quan đến việc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai.
4. Thẩm quyền của Tòa án
Ngoài việc quy định chung về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án thì còn một trong những căn cứ khác để xác định thẩm quyền cụ thể giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án là theo quy định của pháp luật chuyên ngành, tức là pháp luật về nội dung mà các cơ quan hành chính Nhà nước căn cứ vào đó để ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính. Vì vậy, trong lĩnh vực quản lý đất đai, khi xác định thẩm quyền về loại việc của Tòa án thì ngoài việc áp dụng pháp luật tố tụng hành chính, Tòa án cần phải áp dụng qui định của pháp luật về đất đai xem những loại việc nào thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng vụ án hành chính, loại việc nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính hoặc cơ quan, tổ chức khác.
Thẩm quyền về loại việc, theo khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây: Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Như vậy, tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý Nhà nước về đất đai đều là đối tượng khởi kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
Theo quy định khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Tuy nhiên, không phải tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà chỉ những quyết định hành chính, hành vi hành chính có đủ tiêu chí là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính mới thuộc thẩm quyền của Tòa án; Trong khi Điều 22 Luật Đất đai năm 2013 quy định, nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm:
“1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó.
2. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
3. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất.
4. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
5. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
6. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.
7. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
8. Thống kê, kiểm kê đất đai.
9. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.
10. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.
11. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
12. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
13. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
14. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.
15. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai”.
5. Kết thúc vấn đề
Đối với quyết định hành chính về quản lý đất đai do cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính Nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án (Khoản 1, 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính). Vì vậy khi xem xét xác định các quyết định hành chính về đất đai bị khởi kiện, trước khi thụ lý vụ án, Thẩm phán phải đánh giá quyết định đó có phải là quyết định về một vấn đề cụ thể (quyết định bị kiện) hay là (quyết định hành chính).
Trên đây là nội dung VĂN PHÒNG LUẬT SƯ THỊNH PHÁT sưu tầm và biên soạn. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 03 888 088 79 - 0913 603 911 để được giải đáp.
Rất mong nhận được sự hợp tác!
Trân trọng./.
VĂN PHÒNG LUẬT SƯ THỊNH PHÁT (Sưu tầm và Biên soạn).
